تاريخ: 10 مهر 1391
کلاسه پرونده: 879/89
شماره دادنامه: 480
موضوع رأي: عدم ابطال شق ب بند 5 و شقوق بند 7 جدول نرخ تعرفه خدمات و هزينههاي دريافتي در منطقه ويژه اقتصادي پتروشيمي موضوع مصوبه شماره 2058305/ت41788هـ- 1388/10/20هيأت وزيران
شاکي: اميد ملک نيا و رضا صادقي نژاد به وکالت از شرکت پتروشيمي رجال.
بسم الله الرحمن الرحيم
مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري
گردش کار: آقايان اميد ملک نيا و رضا صادقي نژاد به وکالت از شرکت پتروشيمي رجال دادخواستي به طرفيت هيأت وزيران تقديم و ابطال شق ب از بند 5 و شقوق بند 7 از مصوبة شماره 2058305/ت41788هـ- 20/10/1388 را خواستار شدهاند و در جهت تبيين خواسته توضيح دادهاند که:
“احتراماً، خاطر شريف قضات ديوان عدالت اداري را مستحضر ميدارد که شق ب بند پنجم و شقوق بندهفتم جدول نرخ تعرفه خدمات و هزينههاي دريافتي در منطقه ويژه اقتصادي براي سال 1388 موضوع تصويب نامه مورخ 4/6/1388 هيأت وزيران که بر خلاف متن و روح ماده يک قانون تشکيل و اداره مناطق ويژه اقتصادي جمهوري اسلامي ايران مصوب 11/3/1384 ميباشد به شرح دلايل آينده ابطال شقوق مذکور مورد استدعاست.
1. هدف قانونگذار از ايجاد مناطق ويژه اقتصادي و مناطق آزاد پشتيباني از فعاليتهاي اقتصادي و تشويق سرمايه گذاري از طريق ايجاد مشوقهاي اقتصادي و مالي در مناطق مذکور بوده به ترتيبي که علاوه بر اعطاي تسهيلات خاص آن مناطق، سرمايه گذاران را از پرداخت هر گونه عوارض معمول در کشور در فعاليتهاي اقتصادي معاف دانسته و اين امتياز را به عنوان مهمترين انگيزه و ايجاد رونق اقتصادي و تحرک اقتصاد منطقهاي مورد توجه و تصويب قرار داده است با کمال تاسف شق ب بند پنجم و شقوق بند هفتم جدول تعرفه خدمات و هزينههاي دريافتي در منطقه ويژه اقتصادي که عيناً به تصويب هيأت وزيران در تاريخ 4/6/1388 رسيده است متضمن ايجاد و پيشبيني عوارض جديد مالايطاق حتي بيش از مناطق معمولي ميباشد به ترتيبي که اجراي آن علاوه بر اين که دريافت
عوارض تلقي ميگردد عملاً فعاليت اقتصادي را در مناطق مذکور تحت الشعاع قرار داده و دقيقاً در مسير مقابل قانون و اهداف آن به اجبار تکاليف مالي و عوارض پرداختي سنگيني را بر دوش سرمايهگذاران آن مناطق قرار داده است که بر خلاف صراحت ماده 1 قانون تشکيل و اداره مناطق ويژه اقتصادي و خارج از حدود اختيارات قوه مجريه و عدول از قانون تلقي ميگردد.
2. قانونگذار کشور (مجلس محترم شوراي اسلامي) خدمات مورد نظر در قانون مارالذکر را به قيد انحصار در ماده 4 همين قانون تجويز کرده است در حالي که آنچه در تعرفه جديد مقرر شده که مورد اعتراض بوده و بر خلاف قانون است علاوه بر وجوه مربوط به خدمات عمومي به شرح بند پنجم مصوبه مورد تقاضاي ابطال، عنوان خدمات عمومي ديگري را خارج از قيد انحصاري قانون و مستقلاً و بدون جواز قانوني اضافه و الحاق نموده است که اولاً: فهرست آن ثانياً: نوع آن و ثالثاً: موضوع آن مشخص نبوده و تعيين مصاديق بند خدمات عمومي بند 5 را به نحو اطلاق در يد و اختيار دولت قرار داده تا هر گونه که بخواهد در خصوص آن پرداخت و عوارض جديد ايجاد و وضع نمايد.
3. همانگونه که در ماده 6 آيين نامه قانون فوق الذکر قيد شده و منطق چنين مقرراتي اقتضا دارد، هزينه خدمات عمومي اولاً: بايد متناسب با خدمات ارائه شده و به عبارت بهتر پس از ارائه خدمات مورد نظر مورد محاسبه و مطالبه قرار گيرد در حالي که در قسمت ب بند 5 مصوبه هيأت وزيران بهاي خدمات عمومي يک درصد قيمت فروش کالا و خدمات معين شده که با اين وصف ميزان هزينه خدمات عمومي تابع ميزان فروش کالا يا ارائه خدمات هر شرکت در طول سال تلقي شده است به عبارت بهتر ظاهراً در تصويب نامه مذکور شرکتها و سازمانهاي اقتصادي منطقه ويژه به عنوان بخشي از دولت تلقي شدهاند که بايد سهم خاصي از بودجه فروش خصوصي خود را به نحو تکليفي به خزانه واگذار کنند. درحاليکه وضع چنين قاعدهاي بر خلاف مصالح در نظر گرفته شده در قانون مارالذکر بر خلاف سياستهاي تشويقي قانونگذار و به نحو روشني تعدي به حقوق کساني است که با استفاده از امتيازات قانوني قانونگذار در خصوص مناطق ويژه اقتصادي و آزاد اقدام به سرمايهگذاري در چنين مناطقي که عمدتاً نيز در مناطق محروم کشور بوده ميباشد.
4. نکته حايز اهميت آن است که بهاي خدمات عمومي به موجب اين تصويب نامه تابعي از ميزان فروش کالا يا ارائه خدمات هر شرکت تلقي شده و با توجه به اين که فروش در طول سال تابع عوامل متفاوت بوده که معمولاً با افزايش و کاهش همراه است و اين که اصولاً فروش شرکتها ارتباطي با خدمات عمومي مورد نظر سازمان ندارد، چگونه ممکن است تصور کرد اگر سازماني نتوانست به فرض مثال هزار تومان فروش داشته باشد خدمات عمومي در خصوص مورد بايد متوقف يا معلق به وجود درآمد چنين شرکتي فرض شود حال آن که اصولاً خدمات عمومي در چنين مناطقي وظيفه حاکميتي دولت بوده و هزينه خدمات به صورت موردي و پس از ارائه خدمت عمومي قابل تحصيل است که در مانحن فيه در موضوع مصداق معکوس دارد.
5. از توضيحات پيش گفته و با نظر به مشروح مذاکرات مربوط به تصويب قانون اداره مناطق ويژه اقتصادي و آزاد صراحتاً ميتوان دريافت که عوارض و ماليات در چنين مناطقي با منطق مشوقهاي اقتصادي در نظر گرفته حاکميت ملغي يا موقتاً تعطيل بود و تصويب نامه حاضر به کيفيتي که سهم يا درصد مشخصي از ميزان فروش و درآمد کالا را توسط دولت مطالبه ميکند از مصاديق بارز وضع عوارض و ماليات است که هيچ انطباقي با تعريف بهاي خدمات عمومي ندارد و اين در حالي است که قانونگذار شرکتهاي مشمول قانون را از پرداخت هر گونه عوارض معاف اعلام داشته مضافاً به اين که مطالبه چنين مبلغي موجب افزايش بي سابقه هزينه براي شرکتهاي داير در آن مناطق تلقي شده و عملاً مسقط موقعيت رقابتي شرکتهايي است که مناطق ويژه اقتصادي را به اعتبار تسهيلات مالي و اقتصادي دولت به محل فعاليت اقتصادي خود تبديل کردهاند.
6. هزينههاي مربوط به انشعاب آب و فاضلاب، گاز، برق، تلفن توسط سازمانهاي مربوطه تعيين و وصول ميشود و ماده 18 قانون مزبور هم در اين زمينه تصريح دارد به اين که (وزارتخانه ها، سازمانها، موسسهها و شرکتهاي دولتي و وابسته به دولت در حيطه وظايف قانوني، خدمات لازم از قبيل برق، آب، مخابرات، سوخت و ساير خدمات را در حدود امکانات و با نرخهاي مصوب جاري در همان منطقه جغرافيايي به مناطق ارائه خواهد نمود) اين در حالي است که هيأت وزيران به شرح بندهاي 1-7 و 2-7 واحدهاي توليدي و خدماتي مشمول قانون را علاوه بر تاديه بهاي خدمات مزبور به پرداخت 15% اضافه بر بهاي خدمات به عنوان هزينه بالا سري و به شرح بند 3-7 به پرداخت هفتصد هزار ريال به ازاي هر خط تلفن به علاوه 6% بهاي مصرفي به عنوان هزينه بالاسري علاوه بر وجود قانوني مزبور ملزم کرده است که نه تنها در قبال اين اضافه دريافتي هيچ خدمتي دريافت نميکند بلکه وضع عوارض جديد خارق العادهاي است که مجموعه اين مقررات بر خلاف صراحت ذات هدف و حکم مقنن و اصولاً خارج از حدود اختيارات قوه مجريه است. بنا به جهات و ادله معنونه و به استناد قسمت دوم اصل 170 قانون اساسي و ماده يک و بند 1 ماده 19 و ماده 42 قانون ديوان عدالت اداري تقاضاي رسيدگي عاجل، احقاق حق و ابطال مقررات فوق الذکر را از محضر قضات شريف هيأت عمومي ديوان عدالت اداري تقاضا دارد و يادآور ميشود شرکتهاي حاضر در آن مناطق جملگي واحدهاي توليدي خدمتگذار به کشور از جمله شرکتهاي پتروشيمي خصوصي ميباشند که سرمايه و زندگي خود را وقف آباداني کشور کردهاند.”
متن مصوبه مورد اعتراض و قسمتهاي مورد درخواست ابطال به شرح زير است:
“هيأت وزيران در جلسه مورخ 4/6/1388 بنا به پيشنهاد شماره 5330/11/87/ح- 15/10/1387 حوزه مشاورت رئيس جمهور در امور مناطق آزاد و ويژه اقتصادي و به استناد ماده (4) قانون تشکيل و اداره مناطق ويژه اقتصادي جمهوري اسلامي ايران– مصوب 1384- تصويب نمود:
نرخ هزينههاي دريافتي در قبال خدمات ارائه شده در مناطق ويژه اقتصادي شيراز، پتروشيمي، پيام، کشتي سازي خليج فارس، يزد، پارس، ارگ جديد، سيرجان، سرخس، سلفچگان، صنايع معدني و فلزي خليج فارس، بوشهر، شهيد رجايي و امير آباد به شرح پيوست که تأييد شده به مهر پيوست تصويب نامه هيأت وزيران است، تعيين ميشود.
جدول نرخ تعرفههاي خدمات و هزينههاي دريافتي در منطقه ويژه اقتصادي پتروشيمي براي سال 1388
5. هزينه خدمات عمومي:
الف) در دوره اجراي طرح به ازاي هر متر مربع زمين واگذاري 460 ريال ماهانه
ب) از زمان توليد يک درصد قيمت فروش کالا و خدمات
تبصره: در صورت توقف توليد به منظور اصلاح ساختار، طرح توسعه و… طبق بند (الف) عمل ميگردد.
6. هزينه استفاده از راه آهن اختصاصي منطقه:
مبلغ 20300 ريال به ازاي هر تن کيلومتر (کسر کيلومتر يک کيلومتر محاسبه ميشود)
7. هزينههاي آب و فاضلاب، برق، گاز، تلفن:
1-7- هزينه آب و برق مصرفي و فاضلاب بر اساس تعرفههاي سازمانهاي منطقهاي آب، برق و فاضلاب به اضافه 15% به عنوان هزينههاي استهلاک، نگهداري شبکه داخلي منطقه، هزينههاي توزيع و بالاسري.
2-7- هزينه گاز مصرفي بر اساس تعرفه شرکت ملي گاز ايران به اضافه 15% به عنوان هزينههاي استهلاک، نگهداري ايستگاهها و شبکههاي خارجي و داخلي منطقه، هزينههاي توزيع و بالاسري
3-7- هزينههاي استفاده از تلفن ثابت بر اساس تعرفه شرکت مخابرات ايران به اضافه 6% هزينه بالاسري و بابت هزينههاي استهلاک، نگهداري شبکه صوت و داده و هزينههاي توزيع ماهيانه 70 هزار ريال به ازاي هر خط
توضيح مهم(1): نرخهاي فوق براي سال 1388 تنظيم گرديده و براي سالهاي بعد معادل نرخ تورم اعلامي بانک مرکزي افزايش خواهد يافت.
توضيح مهم(2): ذکر اين نکته ضروري است که کليه سرمايه گذاريهاي ايجاد شبکههاي انتقال و توزيع آب، برق،مخابرات وگاز و ايجاد تصفيه خانههاي پساب صنعتي و انساني توسط سازمان منطقه ويژه انجام پذيرفته و کليه قراردادهاي ارائه خدمات به مشترکين با اين سازمان است.”
در پاسخ به شکايت مذکور، سرپرست امور تنظيم لوايح و تصويب نامهها و دفاع از مصوبات دولت (حوزه معاونت حقوقي رئيسجمهور) به موجب لايحه شماره 17772/13464- 9/11/1390 توضيح داده است که:
“1. حکم ماده (1) قانون متضمن اهداف ايجاد مناطق ويژه اقتصادي جمهوري اسلامي ايران منطوقاً و يا مفهوماً هيچ گونه دلالتي مبني بر عدم امکان اخذ وجه خدمات ندارد بويژه آن که ماده (4) قانون صراحتاً مجوز دريافت وجوه در قبال ارائه خدمات عمومي را مقرر نموده است.
2. با عنايت به اين که فروش کالا يا خدمات در نتيجه ارائه خدماتي عمومي همچون خدمات ارتباطي و… مندرج در ماده (4) قانون صورت ميگيرد بنابراين اخذ وجوه اين خدمات مطابق قانون است و استدلال بر «امکان زياندهي استفاده کننده خدمات» مانع از وصول وجه نيست زيرا آنچه موضوع حکم مقنن قرار گرفته اخذ وجه خدمات است و اين جواز مقيد به سود دهي فعاليت پرداخت کننده وجوه خدمت نشده است کما اين که چنانچه در نتيجه ارائه خدمات مثلاً خدمات تخليه و بارگيري (مندرج در ماده 4) گيرنده خدمات در معامله مربوط به تخليه ضرر کند اين ضرر ادعايي تاثيري در تکليف به پرداخت وجوه مربوط ندارد. بويژه آن که سود دهي يا عدم سود دهي بنگاه پرداخت کننده وجوه، تابع عوامل متنوع و غير مرتبط با وجه پرداختي به عنوان هزينه خدمات است و اخذ وجه نه در قبال عملکرد سالانه پرداخت کننده بلکه در قبال هر معامله است.
3. تعيين تعرفه مندرج در بند (5) ضميمه مصوبه مورد شکايت تعارضي با ادعاي انحصاري بودن خدمات موضوع ماده (4) قانون ندارد زيرا لفظ «خدمات عمومي» مندرج در ماده (4) قانون لفظ «کلي» است و ميتواند شامل مصاديقي باشد و خدمات عمومي مندرج در بند (5) نيز از مصاديق خدمات عمومي در ماده (4) است و لذا بند ياد شده متضمن تجاوز از حدود ماده (4) قانون نميباشد.
4. با عنايت به اين که در ماده (18) قانون راجع ارائه خدمات برق و آب و مخابرات، اخذ نرخهاي مصوب جاري پيش بيني شده است لذا ادعاي مغايرت بند (7) با قانون صحيح نيست. لازم به ذکر است 15 درصد پيش بيني شده در بند (7) صرفاً به عنوان هزينه بالاسري نبوده بلکه حسب عبارت اين بند شامل هزينههاي استهلاک و نگهداري شبکه داخلي منطقه هم ميشود ضمن آن که اخذ «هزينه بالاسري» که در واقع وجه «ارائه» محصول و خدمت علاوه بر ارزش «خود» محصول و خدمت است در چارچوب مواد (4 و 18) قانون است. با عنايت به مراتب فوق استدعاي رد دعواي مطروحه را دارد.”
هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ ياد شده با حضور رؤسا، مستشاران و دادرسان شعب ديوان تشکيل شد. پس از بحث و بررسي، با اکثريت آراء به شرح آينده به صدور رأي مبادرت ميکند.
رأي هيأت عمومي
الف: نظر به اين که قانونگذار در ماده 4 قانون تشکيل و اداره مناطق ويژه اقتصادي جمهوري اسلامي ايران مصوب 11/3/1384 به سازمان منطقه ويژه اقتصادي اجازه داده است که مطابق آيين نامه مصوب هيأت وزيران در قبال ارائه خدمات مصرح در قانون، وجوهي را دريافت کند، حکم مقرر در شق (ب) از بند 5 مصوبه مورد اعتراض که در آن اخذ هزينه خدمات عمومي از زمان توليد، يک درصد قيمت فروش کالا و خدمات تعيين شده است در محدوده اختيارات قانوني تنظيم شده و قابل ابطال نيست.
ب: با توجه به اين که در ماده 18 قانون تشکيل و اداره مناطق ويژه اقتصادي جمهوري اسلامي ايران مصوب 11/3/1384 ارائه خدمات وزارتخانه ها، مؤسسات و شرکتهاي دولتي به نرخ مصوب جاري در همان منطقه جغرافيايي در مناطق ويژه نيز تجويز شده است، مبين اين امر است که اخذ وجه اضافه بر تعرفههاي منطقه جغرافيايي معين از مناطق ويژه وجاهت قانوني ندارد. لذا بندهاي 1-7، 2-7 و 3-7 بند 7 مصوبه مورد شکايت که علاوه بر تعرفههاي مقرر، اخذ وجوه اضافه به عنوان هزينههاي استهلاک، نگهداري شبکه داخلي منطقه، نگهداري دستگاهها، نگهداري شبکه صوت و دادهها و هزينههاي توزيع و هزينههاي بالاسري را مقرر داشته است، خارج از حدود اختيارات مرجع وضع و مغاير ماده 18 قانون مذکور تشخيص داده ميشود و به استناد بند يک ماده 19 و ماده 42 قانون ديوان عدالت اداري حکم به ابطال آنها صادر و اعلام ميشود.
هيأت عمومي ديوان عدالت اداري
معاون قضايي ديوان عدالت اداري
علي مبشري