تاريخ: 22 خرداد 1391
کلاسه پرونده: 376،654/90
شماره دادنامه: 138-139
موضوع رأي: ابطال مصوبه 168692/ت36959هـ-1385/12/16 هيأت وزيران
شاکي: سازمان بازرسي کل کشور
بسم الله الرحمن الرحيم
مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري
موضوع شکايت و خواسته: ابطال مصوبه 168692/ت36959هـ-16/12/1385 هيأت وزيران
گردش کار: قائم مقام سازمان بازرسي کل کشور به موجب شکايت نامه شماره 62354-12/4/1390 اعلام کرده است که:
“احتراماً، تصويب نامه شماره 168692/ت36959هـ مورخ 16/12/1385 هيأت وزيران در مورد تجويز ارجاع اختلاف سازمان منطقه آزاد کيش در قرارداد با آقاي خدايار علم بيگي (موضوع اراضي موسوم به گل شرق) از جهت انطباق با قوانين موضوعه در «کميسيون تطبيق مصوبات دستگاههاي اداري» اين سازمان مورد بررسي قرار گرفت.
الف) مصوبه هيأت وزيران در تجويز ارجاع موضوع به داوري
هيأت وزيران در جلسه مورخ13/12/1385 به استناد اصل يک صد و سي و نهم قانون اساسي تصويب مينمايد.» سازمان منطقه آزاد کيش مجاز است هر گونه اختلاف نظر در تفسير و اجراي قرارداد شماره 78267/17-25/4/1385 و متمم آن منعقده با آقاي خدايار علم بيگي را در صورتي که در چارچوب قوانين و مقررات مناطق آزاد تجاري– صنعتي و ساير قوانين و مقررات مربوط حل و فصل نگردد، به داوري ارجاع نمايد.»
ب) موضوعات مهم در قرارداد شماره 178267/17 مورخ 25/4/1381 و متمم آن
1. به موجب قرارداد مذکور يک قطعه زمين حدوداً به مساحت 000/2000 متر مربع از اراضي واقع در جزيره کيش از طرف سازمان منطقه آزاد کيش به آقاي خدايار علم بيگي جهت اجراي طرح «گل شرق» به شرح کاربري و مشخصات مندرج در ماده 1 قرارداد در ازاي 32 ميليارد تومان در اقساط 30 ساله که اولين قسط آن سه سال بعد از بهره برداري خواهد بود، واگذار ميگردد و در ماده 7 قرارداد مذکور، مرجع حل اختلاف «اتاق تجارت بينالملل پاريس» تعيين ميشود.
2. در قرارداد مذکور خريدار متعهد ميشود حداکثر ظرف مدت شش ماه از زمان انعقاد قرارداد کليه اقدامات لازم جهت تامين مالي اجراي کامل پروژه را نهايي کرده و مراتب را رسماً همراه با اسناد مثبته قابل قبول به سازمان مذکور ارائه نمايد. همچنين پيش بيني شده است، عدم اقدام لازم از سوي خريدار در اين زمينه موجب کان لم يکن شدن قرارداد ميگردد. ضمن آن که طرفين نيز حق هرگونه ايراد و اعتراض را از خود سلب نموده اند.
3. حسب اعلام مدير عامل منطقه آزاد کيش (در نامه شماره 46013/1187/م-24/6/1387) طرف قرارداد در سال 1383 حقوق و تعهدات خود را به شرکتي که در کيش به ثبت رسيده منتقل کرده است. بررسيهاي معموله حاکي آزاد تجاري– صنعتي و ساير قوانين و مقررات مربوط حل و فصل نگردد، به داوري ارجاع نمايد.»
ب) موضوعات مهم در قرارداد شماره 178267/17 مورخ 25/4/1381 و متمم آن
1. به موجب قرارداد مذکور يک قطعه زمين حدوداً به مساحت 000/2000 متر مربع از اراضي واقع در جزيره کيش از طرف سازمان منطقه آزاد کيش به آقاي خدايار علم بيگي جهت اجراي طرح «گل شرق» به شرح کاربري و مشخصات مندرج در ماده 1 قرارداد در ازاي 32 ميليارد تومان در اقساط 30 ساله که اولين قسط آن سه سال بعد از بهره برداري خواهد بود، واگذار ميگردد و در ماده 7 قرارداد مذکور، مرجع حل اختلاف «اتاق تجارت بينالملل پاريس» تعيين ميشود.
2. در قرارداد مذکور خريدار متعهد ميشود حداکثر ظرف مدت شش ماه از زمان انعقاد قرارداد کليه اقدامات لازم جهت تامين مالي اجراي کامل پروژه را نهايي کرده و مراتب را رسماً همراه با اسناد مثبته قابل قبول به سازمان مذکور ارائه نمايد. همچنين پيش بيني شده است، عدم اقدام لازم از سوي خريدار در اين زمينه موجب کان لم يکن شدن قرارداد ميگردد. ضمن آن که طرفين نيز حق هرگونه ايراد و اعتراض را از خود سلب نموده اند.
3. حسب اعلام مدير عامل منطقه آزاد کيش (در نامه شماره 46013/1187/م-24/6/1387) طرف قرارداد در سال 1383 حقوق و تعهدات خود را به شرکتي که در کيش به ثبت رسيده منتقل کرده است. بررسيهاي معموله حاکي است که شرکت مذکور کلاً متعلق به اتباع خارجي (آلمانيها) ميباشد. اين در حالي بوده است که مطابق تبصره 1 ماده 24 قانون مناطق آزاد فروش زمين مطلقاً به اتباع خارجي ممنوع ميباشد.
4. سازمان منطقه آزاد کيش طي اخطاريه شماره /1187/460413م-29/7/1387 (با توجه به گذشت 6 سال و سه ماه از تاريخ انعقاد قرارداد و عدم تحقق مفاد ماده 6 آن) کليه قراردادها و الحاقيهها را فسخ مينمايد.
5. طرف قرارداد آقاي خدايار علم بيگي (شرکت متعلق به اتباع خارجي) با توسل به ماده 7 قرارداد مورد نظر با مراجعه به اتاق تجارت بين الملل پاريس، رفع اختلاف را خواستار شده است.
نتيجهگيري
در قرارداد في مابين سازمان منطقه آزاد کيش و آقاي خدايار علم بيگي، مرجع حل اختلاف «اتاق تجارت بين الملل پاريس» تعيين شده که پس از بروز اختلاف (به کيفيت که گفته شد) هيأت وزيران ارجاع اختلاف به داوري را تصويب ميکند. اين در حالي است که:
اولاً: در اصل 139 قانون اساسي و ماده 457 قانون آيين دادرسي مدني دعوا راجع به اموال عمومي قابل ارجاع به داوري نيست، مگر اين که ارجاع به داوري در دعواي مذکور قبلاً به تصويب هيأت وزيران و در موارد مهم به تصويب مجلس شوراي اسلامي رسيده باشد. شرط مذکور در قانون اساسي و آيين دادرسي هم به دلالت موقعيت (آمره بودن هر دو قانون) و هم به دلالت اهميت موضوع و سياق کلام، شرط صحت است نه شرط نفوذ ضمن آن که اساساً بحث نفوذ قاعده نيست و در مواردي جاري است که قانون تصريح کرده باشد. بنابراين اگر قرار باشد اختلاف ناشي از يک قرارداد به داوري ارجاع شود، لازم است نخست مجوز آن (حسب مورد) از هيأت وزيران يا مجلس شوراي اسلامي صادر شود و نميتوان اول داوري را در قرارداد شرط کرده و بعد از چند سال، مجوز آن از مراجع مذکور درخواست شود.
ثانياً: مطابق بند (ب) ماده (1) قانون داوري تجاري بينالمللي مصوب 26/6/1376، «داوري بينالمللي عبارت است از اين که يکي از طرفين در زمان انعقاد موافقت نامه داوري به موجب قوانين ايران تبعه ايران نباشد» و از سوي ديگر قلمرو اجراي داوري بينالمللي به موجب بند (1) ماده (2) ناظر به «اختلافات در روابط تجاري بينالمللي اعم از خريد و فروش کالا و خدمات، حمل و نقل، بيمه، امور مالي، خدمات مشاورهاي، سرمايهگذاري، همکاري فني، نمايندگي، حق العمل کاري، پيمانکاري و فعاليتهاي مشابه» ميباشد. از اين رو قرارداد واگذاري اراضي دولت واقع در کيش به آقاي علم بيگي نه از مصاديق اختلافات در روابط تجاري بينالمللي است و نه طرف قرارداد غير ايراني بوده تا اختلافات في مابين قابل ارجاع به داوري بينالملل بوده باشد.
ثالثاً: پذيرش يک مرجع بينالمللي براي حل و فصل خصومت بين دولت جمهوري اسلامي و تبعه خود با «نظم عمومي» در تعارض آشکار است. همين مسأله نيز موجب شده است، قانونگذار در ماده 456 قانون آيين دارسي مدني تصريح نمايد: «در مورد معاملات و قراردادهاي واقع بين اتباع ايراني و خارجي، تا زماني که اختلافي ايجاد نشده است، طرف ايراني نميتواند به نحوي از انحاء ملتزم شود که در صورت بروز اختلاف حل آن را به داور يا داوران يا هيأتي ارجاع نمايد که آنان داراي همان تابعيت باشند که طرف معامله دارد. هر معامله و قراردادي که مخالف اين منع قانوني باشد در قسمتي که مخالفت دارد باطل و بلااثر خواهد بود». مسلماً در جايي که تعيين داور خارجي که داراي تابعيت فرد طرف قرارداد تبعه ايران است، مورد پذيرش واقع نشده، (با توجه به قياس اولويت) تعيين داور خارجي در دعاوي بين فرد ايراني و دولت ايران غير قابل قبول است.
حاليه با توجه به اين که در قرارداد مورد بحث قبل از تصويب هيأت وزيران مرجع داوري براي حل اختلاف اتاق تجارت بينالمللي پاريس تعيين شده و هيأت وزيران نيز بدون توجه به معاذيري که در فوق بدان اشاره شد، اين امر را پذيرفته است، لذا اقدام و تصميم فوق مغاير با قانون و نظم عمومي ميباشد.
شايسته است در اجراي تبصره 2 بند د ماده 2 قانون تشکيل سازمان بازرسي کل کشور دستور فرماييد موضوع با توجه به اهميت، خارج از نوبت در هيأت عمومي ديوان مورد رسيدگي قرار گرفته و با ابطال مصوبه مذکور، اين سازمان را نيز از نتيجه مطلع نمايند.”
در پاسخ به شکايت مذکور، سرپرست امر تنظيم لوايح و تصويبنامهها و دفاع از مصوبات دولت در معاونت حقوقي رياست جمهوري به موجب لايحه شماره 144451/14622-25/10/1390 توضيح داده است که:
“با احترام، عطف به اخطاريه هاي مورخ 5/5/1390 و 19/7/1390 موضوع شکايت سازمان بازرسي کل کشور به خواسته ابطال تصويب نامه شماره 168692/ت36959هـ -16/12/1385 هيأت وزيران به شمارههاي پرونده 9009980900033032 و 9009980953518 ادله زير در دفاع از مصوبه مورد شکايت تقديم ميگردد:
1. يکي از ايرادات مطروح در متن شکوائيه اين است که با وجود ممنوعيت مطلق فروش زمين به اتباع خارجي در تبصره (1) ماده (24) قانون چگونگي اداره منطقه آزاد تجاري- صنعتي جمهوري اسلامي ايران، اراضي موضوع قرارداد شماره 178267/17-25/4/1381 به شرکتي که در کيش به ثبت رسيده و کل سهام آن متعلق به اتباع خارجي (آلمانيها) ميباشد، واگذار گرديده است.
صرف نظر از ماهيت ادعا، با عنايت به اين که مفاد تصويب نامه مورد شکايت منطوقاً و مفهوماً دلالتي راجع به تملک اراضي در مناطق آزاد ندارد لذا پاسخ گويي به ادعاي ياد شده غير ضروري است.
2. ايراد مطروح ديگر در متن شکوائيه اين است که مطابق اصل (139) قانون اساسي و ماده (457) قانون آيين دادرسي مدني دعواي راجع به اموال عمومي قابل ارجاع به داوري نيست مگر اين که ارجاع به داوري در دعواي مذکور قبلاً به تصويب هيأت وزيران يا مجلس شوراي اسلامي (حسب مورد) برسد و به اصطلاح شرط مذکور در قانون اساسي و قانون آيين داردسي مدني شرط صحت است نه شرط نفوذ و چون هنگام انعقاد قرارداد در سال 1381 و درج شرط داوري در آن مجوزي از هيأت دولت اخذ نشده و در واقع اين مجوز در سال 1385 يعني چهار سال پس از انعقاد قرارداد توسط هيأت دولت صادر شده است، لذا صويب نامه خلاف قانون صادر گرديده است. اين ايراد وارد نيست زيرا:
اولاً: نه در اصل (139) قانون اساسي و نه در ماده (457) قانون آيين دارسي مدني هيچ اشاره صريح يا ضمني به اين مطلب نشده که مجوز ارجاع به داوري لزوماً بايد قبل از درج شرط ارجاع امر به داوري در قرارداد اخذ شود. آنچه اهميت دارد و مورد حکم قانونگذار در اين احکام قانوني فوق الذکر است ضرورت کنترل ارجاع امر به داوري در ارتباط با اموال عمومي از سوي حاکميت (دولت يا مجلس) ميباشد نه تقدم يا تاخر صدور اجازه نسبت به اين موضوع، هنگامي که اجازه انجام امري در اختيار دولت است، چه تفاوتي ميکند که اين اجازه قبلاً داده شده يا بعداً صادر گردد.
ثانياً: آنچه در اصل (139) قانون اساسي و ماده (457) قانون آيين دادرسي مدني موکول به اجازه دولت يا مجلس شده است، «ارجاع عملي اختلاف به داوري» يا به تعبير ديگر اجراي شرط داوري است نه اصل «درج شرط در قرارداد» بنابراين حتي اگر ايراد لزوم اخذ قبلي مصوبه وارد فرض شود، از آنجا که در پرونده حاضر پيش از ارجاع عملي دعوا به داوري اين مجوز اخذ و صادر شده است لذا از اين جهت هم ايرادي بر مصوبه دولت وارد نيست.
ثالثاً: درج شرط داوري در قرارداد به ويژه هنگامي که در آن تصريح ميشود که اين امر «با رعايت قوانين و مقررات ايران صورت گيرد»، بلا اشکال بوده و هيچ مغايرتي با اصل (139) قانون اساسي ندارد، با توجه به اين که در صدر ماده (7) قرارداد، شرط داوري اتاق بازرگاني پاريس موکول به رعايت قوانين و مقررات ايران شده است لذا ادعاي عدم انطباق مصوبه با قوانين و مقررات فاقد دليل و بلاوجه است.
3. در متن شکايت تصريح شده است که چون مطابق بند «ب» ماده (1) قانون داوري تجاري بينالمللي مصوب 26/6/1376 «داوري بينالملي» عبارت است از اين که «يکي از طرفين در زمان انعقاد موافقتنامه داوري به موجب قوانين ايران تبعه ايران نباشد» و اختلاف حاضر بين دولت ايران و شرکت ايراني است لذا موضوع از شمول قانون ياد شده خارج بوده و قابليت ارجاع به داوري بينالمللي (اتاق بازرگاني پاريس) را نداشته است ضمن اين که قلمرو اجراي اين قانون منحصر به اختلافات تجاري است در حالي که اختلاف ناشي از قرارداد واگذاري اراضي دولت واقع در کيش به آقاي علم بيگي از مصاديق اختلاف تجاري به شمار نميرود.
اولاً: در هيچ يک از مفاد قرارداد يا تصويب نامه صراحتاً يا ضمناً نيامده است که اختلاف موجود مشمول قانون داوري تجاري بينالمللي است تا در نتيجه آن بند «ب» ماده (1) قانون داوري تجاري بينالمللي حسب نظر سازمان بازرسي کل کشور قابل اعمال باشد.
ثانياً: هنگامي که موضوعي به داوري مرجعي خارجي يا بينالمللي ارجاع ميشود، اين امر لزوماً به معناي شمول قانون داوري تجاري بينالمللي بر آن نيست زيرا حسب قوانين موجود از جمله مقررات آيين دادرسي مدني در باب داوري طرفين ايراني ميتوانند اختلافات خود را به داوري مرجعي خارجي مثل اتاق بازرگاني بينالمللي پاريس ارجاع نمايند. به تعبير ديگر از حيث ارجاع امر به داوري خارجي در قانون آيين دادرسي مدني و يا ساير قوانين جز در فرض ماده (456) (که ناظر به ممنوعيت التزام به داوري اتباع طرف قرارداد با طرف ايراني است) هيچ محدوديتي پيش بيني نشده و لذا از اين جهت نيز هيچ ايرادي بر تصويب نامه مورد اشاره وارد نيست.
4. آخرين ايراد مطرح شده ادعاي «تعارض آشکار تصويبنامه مورد ايراد با نظم عمومي» از حيث پذيرش يک مرجع بينالمللي براي حل و فصل خصومت بين دولت جمهوري اسلامي ايران و تبعه خود مستنداً به ماده (456) قانون آيين دادرسي مدني در حالي که:
اولاً: نظم عمومي بايد مستند به احکام آمره قانوني باشد و طرح آن به صورت کلي قابليت استناد ندارد. ثانيا: ماده (456) قانون آيين دادرسي مدني، همان طور که گفته شد، ناظر به ممنوعيت طرف ايراني از پذيرش داوري افرادي است که داراي همان تابعيت طرف ديگر قرارداد ميباشند و اين امر ارتباطي به موضوع مطروح ندارد زيرا در فرض حاضر تابعيت مرجع داوري (اتاق بازرگاني پاريس) همان تابعيت طرف ديگر قرارداد نيست. ضمن اين که حکم اين ماده معطوف به اختلافات ميان ايراني و خارجي است و در فرض حاضر که راجع به اختلاف ميان دولت ايران و تبعه ايراني است، موضوعيت ندارد. به علاوه استناد به ملاک ماده (456) ياد شده به قياس اولويت جهت اثبات اين که تعيين داور خارجي در دعاوي بين فرد ايراني و دولت ايران غير قابل قبول است فاقد مبنا و مستند قانوني است.
در هر حال از آن جا که در حقوق ايران براي ارجاع امر به داوري جزء محدوديتهاي مقرر در ماده (456) قانون آيين دادرسي مدني و اصل (139) قانون اساسي، محدوديت ديگري پيش بيني نگرديده و حکم مقرر در ماده و يا اصل ياد شده هم اساساً مورد تعرض و نقض واقع نشده است لذا ايرادي بر تصويب نامه مطروح وارد نيست.
بنا به مراتب فوق رد شکايت مورد استدعاست.”
هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ ياد شده با حضور رؤسا، مستشاران و دادرسان شعب ديوان تشکيل شد. پس از بحث و بررسي، با اکثريت آراء به شرح آينده به صدور رأي مبادرت ميکند.
رأي هيأت عمومي
مستفاد از اصل 139 قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران که مقرر ميدارد «صلح دعاوي راجع به اموال عمومي و دولتي يا ارجاع آن به داوري در هر مورد موکول به تصويب هيأت وزيران است و بايد به اطلاع مجلس برسد، در مواردي که طرف دعوا خارجي باشد و در موارد مهم داخلي بايد به تصويب مجلس نيز برسد. موارد مهم را قانون تعيين ميکند» علي الأصول ماموران دولت در زمان انعقاد قرارداد داوري مکلف هستند حسب مورد مصوبه هيأت وزيران يا مصوبه مجلس شوراي اسلامي را اخذ کنند. نظر به اين که مصوبه معترض عنه پس از تنظيم قرارداد داوري صادر شده است و مفاد اصل 139 قانون اساسي در آن رعايت نشده است خلاف قانون تشخيص داده ميشود و با استناد به بند يک ماده 19 و ماده 42 قانون ديوان عدالت اداري ابطال ميشود.
هيأت عمومي ديوان عدالت اداري
معاون قضايي ديوان عدالت اداري
علي مبشري