حسن پناهی همدانی
(رییس شعبه 103 دادگاه عمومی ملایر)
– چکیده
شوراهای حل اختلاف که با ماده 189 قانون برنامه سوم توسعه فرهنگی، اجتماعی و اقتصادی ایجاد شد، به لحاظ مبتنی بودن بر آییننامهای که عملاً قانونگذاری محسوب میشد، با انتقادات بیشمار حقوقدانان روبهرو بود. اقدام معاونت حقوقی قوه قضاییه در تدوین لایحه شورای حل اختلاف که در تاریخ 18/4/1387 به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید، در پاسخ به این ایراد بود. با تصویب این قانون یک ایراد مهم بر شوراها که همان ورود آییننامه شوراها مصوب 1381 در اختیارات قانونگذاری بود، رفع شد اما ایرادات عدیدهای بر صلاحیت شورا وارد است، از جمله آن که صلاحیت شورا در امور حقوقی همان صلاحیت دادگاه حقوقی دو است با این تفاوت که ممنوعیت قاضی از داوری در خصوص شورا رعایت نشده است. همچنین در امور کیفری داوری جایگاهی ندارد و ارتباط امر کیفری با حیثیت و آزادیهای افراد ایجاب میکرد که صدور رأی به قاضی شورا واگذار میشد.
کلید واژهها: شورای حل اختلاف، داوری، صلاحیت، امر کیفری، دعوی حقوقی.
درآمد
پس از دوره انتقام خصوصی و دادگستری خصوصی، مرحله جدیدی در تاریخ تحولات حقوق کیفری پیش آمد که به آن دوران شکلگیری دادگستری عمومی گفته میشود. [1] در این دوره، دامنه صلاحیت حکومتها در امور قضایی افزوده شد و فرایند کیفری از تعقیب، تحقیق، دادرسی، صدور حکم و اجرای مجازات و همچنین دادرسی در دعاوی مدنی از اختیار اشخاص و رؤسای قبایل خارج شده و در اختیار حکومتها قرار گرفت. مجدداً در چند دهه اخیر تحت آموزههای مکتب عدالت ترمیمی، مشارکت دادن مردم در فرایند دادرسی مورد توجه قرار گرفت که نمود بارز آن در ایران، تشکیل شورای حل اختلاف است. این شوراها شکل جدید خانههای انصاف و شوراهای داوریاند که در سطح گستردهتری فعالیت مینمایند. این نوشتار به صلاحیت شوراهای حل اختلاف در قانون سال 1387 میپردازد.
انتقادات وارد به شوراهای حل اختلاف
شوراهای حل اختلاف با همه محاسنی که دارند انتقادات صاحبان اندیشه را نیز به همراه
داشتهاند. یکی از انتقادهای وارده بر صلاحیت این شوراها، رسیدگی به دعاوی است. نظر غالب آن است که صلاحیت شوراهای حل اختلاف باید به حل وفصل اختلافات محدود شود. اما قانونگذار با تصویب قانون شوراهای حل اختلاف این دیدگاه را حداقل در امور جزایی نادیده گرفت و به شوراهای حل اختلاف صلاحیت رسیدگی در امور کیفری را اعطا نمود.
صلاحیت شورای حل اختلاف در امور حقوقی
مطابق قانون تشکیل دادگاههای حقوقی یک و دو مصوب 1364 با اصلاحیهها و الحاقات بعدی، دادگاههای حقوقی به دادگاههای حقوقی یک و دادگاههای حقوقی دو تقسیم میشدند. طبق ماده 7 این قانون، رسیدگی به امور زیر در صلاحیت دادگاه حقوقی دو بود:
1– امور مربوط به ترکه شامل مهر و موم ترکه و تصفیه و تقسیم آن: این امور طبق بند3 ماده11 قانون شوراهای حل اختلاف به شورا واگذار شده است.
2- دعاوی راجع به اموال منقول و غیرمنقول و دیون و منافع و زیان ناشی از جرم و ضمان قهری در صورتی که خواسته بیش از دو میلیون ریال نباشد. طبق بند یک ماده 11 قانون شوراهای حل اختلاف، رسیدگی به دعاوی مالی در روستا تا بیست میلیون ريال و در شهر تا پنجاه میلیون ريال، در صلاحیت شورا است. این صلاحیت با توجه به نرخ تورم و کاهش ارزش واحد پولی، بی شباهت به صلاحیت مندرج در بند 2 ماده 7 قانون تشکیل دادگاههای حقوقی یک و دو نیست.
3– مطالبه خلع ید از اعیان غیرمنقول در صورتی که مالکیت مورد نزاع نباشد و در صورت اختلاف در مالکیت، نصاب مذکور در بند 2 معتبر است: طبق بند 2 ماده 11 قانون شورای حل اختلاف، یکی از صلاحیتهای شورا رسیدگی به دعاوی مربوطه به تخلیه عین مستأجره است که مشابهترین حالت به بند3 قانون مذکور است.
موارد دیگری که با عبارات و عناوین دیگر در هر دو قانون ذکر شده است، شامل: صلاحیت دادگاه حقوقی دو به هر میزان در صورت تراضی کتبی طرفین (ماده8) است که در ماده 8 قانون شورای حل اختلاف تکرار شده است. همچنین موضوع تبصره ماده 12 قانون تشکیل دادگاههای حقوقی یک و دو که طبق آن «مرجع تجدید نظر تصمیمات دادگاه حقوقی دو، دادگاه حقوقی یک است، عیناً در ماده31 قانون شورای حل اختلاف تکرار و چنین مقرر شده است: «مرجع تجدید نظر از آراء قاضی شورا دادگاه عمومی همان حوزه قضایی میباشد.»
نقد صلاحیت شورا در امور حقوقی
1– قانونگذار با تصویب قانون شورای حل اختلاف خواسته یا ناخواسته در جهت احیای دادگاه حقوقی دو قدم برداشته است. با این تفاوت که مطابق ماده 12 قانون تشکیل دادگاههای حقوقی یک و دو، احکام صادره از دادگاه حقوقی دو، جز در موارد اندک، قطعی بوده است، اما مطابق ماده 31 قانون شوراهای حل اختلاف، اصل بر قابلیت تجدیدنظرخواهی کلیه آراءِ صادره از شورای حل اختلاف است و این روش همان چند مرحلهای کردن فرایند دادرسی حقوقی در امور کم اهمیت است که با فلسفه تشکیل شورا و بند (الف) و تبصره ماده 331 قانون آیین دادرسی مدنی مغایرت دارد.[2]
2 – در ماده 11 قانون شوراهای حل اختلاف آمده است: «قاضی شورا در موارد زیر با مشورت اعضاءِ شورای حل اختلاف رسیدگی و مبادرت به صدور رأی مینماید: 1 – دعاوی مالی در روستا تا بیست میلیون ريال و در شهر تا پنجاه میلیون ريال…»
اگر قانونگذار دعاوی مالی تا پنجاه میلیون ريال را فاقد ارزش طرح شدن در دادگاه میدانست بهتر بود با آوردن عبارت «دعاوی مطالبه وجه تا بیست میلیون ريال یا پنجاه میلیون ريال»، از ابهام این بند میکاست، زیرا متداول است که بسیاری از دعاوی مهم مثل الزام به تنظیم سند رسمی و غیره توسط خواهان به ارزش غیر واقعی تقویم میشود تا هزینه دادرسی کمتری پرداخت شود و با کلیت این بند، رسیدگی به این دعاوی مهم در صلاحیت شورای حل اختلاف قرار میگیرد. از طرفی بسیاری از وکلاء برای اینکه دعاوی با موضوع مطالبه وجه به شورای حل اختلاف ارجاع نشود، خواسته خود را به ارزش مثلاً پنجاه میلیون و یک ريال به بالا تقویم میکنند تا از مزایای رسیدگی در دادگاه برخوردار شوند.
3– مطابق ماده 20 قانون مذکور: «رسیدگی قاضی شورا از حیث اصول و قواعد، تابع مقررات آیین دادرسی مدنی و کیفری است.»
با توجه به عمومات، داور الزامی به رعایت تشریفات قانونی ندارد. از سوی دیگر یکی از موارد رسیدگی به دعاوی در شورا، تقاضای طرفین است.
لذا هر چند مطابق آیین دادرسی مدنی قضات از داوری ممنوع هستند، لیکن قانونگذار با تصویب این قانون پذیرفته است که قاضی نقش داور را ایفا نماید. بنابراین به منظور سهولت رسیدگی لازم است که داور فارغ از تشریفات قانونی باشد همچنان که قانونگذار به منظور تسریع در رسیدگی به امور قضایی غیرمهم در ماده 22 لایحه قانونی تشکیل دادگاههای عمومی مصوب 1358 دادگاه صلح را از رعایت تشریفات آیین دادرسی معاف کرده بود.
4– طبق ماده 24 قانون شوراهای حل اختلاف: «رسیدگی شورا در امور مدنی مستلزم پرداخت سی هزار ريال و در امور کیفری پنج هزار ريال به عنوان هزینه دادرسی است.»: بخشی از درآمد قوه قضاییه از هزینههای دادرسی تأمین میشود که در امور کیفری توسط شاکی و در امور حقوقی توسط خواهان پرداخت میشود، اما قانونگذار با تعیین مقدار ثابت هزینه برای شکایت و دادخواست در جهت کاهش درآمد قوه قضاییه گام برداشته است، در حالی که میتوانست با پیشبینی پلکانی هزینهها هم به مراجعین شورا مساعدت لازم را نموده و از کاهش هزینه قوه قضاییه نیز خودداری نماید.
5– قانونگذار در ماده 35 همان قانون، عضویت در شورا را افتخاری دانسته است و این مطلب با توجه به سطح مدرک کارکنان و میزان وقت صرف شده و گستردگی وظایف قانونی، سازگاری ندارد و عضویت افتخاری، اعضاء را در معرض آسیب مالی قرار میدهد.
6– قانونگذار با پیشبینی احتساب اجباری حداقل سه سال سابقه همکاری در شورا به عنوان بخشی از دوران کارآموزی قضاوت، وکالت، مشاوره یا کارشناسی در ماده44، به استقلال کانون وکلا خدشه وارد نموده است.
7–اگر بنا بود قاضی دادگستری به کلیه دعاوی مدنی و امور حسبی در دادگاه یا شورای حل اختلاف رسیدگی کند، بهتر بود این مهم در دادگستری انجام میپذیرفت مگر اینکه بپذیریم تنها امتیاز شورا، حضور اعضای دیگر عضو شورا در کنار قاضی و مساعدت آنها در صلح وسازش است که با توجه به افزایش صلاحیت شورا، اعضای دیگر شورا به مرور زمان، نقش کارمندان و اعضای دفتری دادگاه را ایفاء خواهند نمود و ممکن است از وظیفه اصلی خود یعنی اصلاح و سازش فاصله گرفته و بار رسیدگی به پروندهها همچنان بر دوش قاضی شورا سنگینی نماید.
صلاحیت قضایی شورای حل اختلاف در امور کیفری
رویه قانونگذار در تعیین صلاحیت مراجع قضایی کیفری معیار جرم یا مجازات بوده است. به عنوان مثال در ماده 5 قانون تشکیل دادگاههای عمومی و انقلاب، صلاحیت دادگاه انقلاب بر اساس جرایم مصرح تعیین شده است، یا مواد 7 و 8 قانون تشکیل دادگاههای کیفری1 و2 یا تبصره یک ماده20 قانون تشکیل دادگاههای عمومی و انقلاب مصوب 1373 و اصلاحات بعدی، صلاحیت دادگاه کیفری استان را بر اساس نوع مجازات مشخص نموده است.
در ماده 9 قانون شوراهای حل اختلاف، قانونگذار با ابتکار بی سابقهای، صلاحیت کیفری شورا را بر اساس جرم و مجازات – هر دو- تعیین نموده است، یعنی مقام ارجاع از یک طرف باید توجه داشته باشد که موضوع شکایت از نوع جرایم بازدارنده و اقدامات تأمینی و تربیتی است و از سوی دیگر مجازات نقدی آن حداکثر و مجموعاً تا سی میلیون ريال جزای نقدی یا سه ماه حبس باشد تا بتواند پرونده را به شورا ارجاع دهد. این صلاحیتهای دوگانه مانعةالجمع نیستند اما در عمل مشکلاتی را ایجاد میکند، زیرا کمتر جرمی در قوانین جزایی وجود دارد که صرفاً دارای مجازات حبس یا جزای نقدی باشد، بلکه با ابتناءِ قانون مجازات اسلامی بر شرع و دیدگاه فقها، مبنی بر اینکه تعزیر را معادل شلاق دانستهاند و این دیدگاه در جای جای قانون مجازات اسلامی در بخش تعزیرات مشهود است، غالب جرایم تعزیری دارای مجازات شلاقاند یا در بعضی از جرایم مثل جرایم مندرج در قانون «ممنوعیت به کارگیری تجهیزات دریافت از ماهواره»، مجازات جزای نقدی با ضبط تجهیزات همراه است. لذا با قیود به کار رفته شده در قانون شوراهای حل اختلاف، تعداد کمی از جرایم در صلاحیت شوراهای حل اختلاف قرار میگیرد و شورا نمیتواند بار چندانی از دوش نظام قضایی کشور بردارد.
انتقادات وارده بر صلاحیت کیفری شورای حل اختلاف
1 – نهاد داوری که در قوانین سابق به ویژه در قانون آیین دادرسی مدنی به رسمیت شناخته شده، ناظر به امور حقوقی است و تا به حال سابقه نداشته که از داور برای رسیدگی به اتهام و تعیین مجازات استفاده شود در حالیکه مطابق تبصره ماده 8 قانون شوراهای حل اختلاف، در صورت تمایل طرفین جهت مراجعه به شورا، تعیین مجازات توسط داور تجویز شده است.
2 – بهترین معیار تعیین صلاحیت شورا در امور کیفری، اهمیت جرم است، زیرا با تصویب لایحه مجازاتهای جایگزین حبس و لایحه قانون مجازات اسلامی که به لحاظ کاهش ارزش واحد پول کشور، مقدار جزای نقدی کلیه جرایم دستخوش تغییرات جدی خواهد شد، از دامنه جرایم داخل در صلاحیت شورا کاسته میشود و این قانون با فاصله زمانی کوتاهی نیازمند تغییر خواهد شد.
3 – در ارزیابی امور کیفری با امور حقوقی، امور کیفری از اهمیت بیشتری برخوردار است، زیرا با نظم عمومی و آزادی، حیثیت، جان و مال مردم مرتبط است، اما این اهمیت در قانون مذکور نادیده گرفته شده است. زیرا صدور حکم در دعاوی مدنی به عهده قاضی شورا نهاده شده است، در حالی که اشتباه در امور حقوقی حداکثر حقوق مالی طرفین را به مخاطره میاندازد اما رسیدگی و صدور حکم در امور کیفری که با آزادی، حیثیت و جان افراد مرتبط است، به اعضای شورا واگذار شده است.
¯نتیجه:
صلاحیت شورا در رسیدگی به دعاوی به ویژه در امور کیفری، میتواند تضییعکننده حقوق مردم باشد. در این نوشتار صرفاً از منظر صلاحیت که ابتداییترین وظیفهای است که مقام قضایی قبل از ورود به ماهیت شکایت یا دعوا باید آن را احراز کند، پرداخته شد، و این دغدغه که رسیدگی به پروندهها در شورا با چه ابهامات و مشکلاتی مواجه خواهد شد، همچنان باقی است و با گذر زمان و تصویب آییننامه اجرایی قابل بحث خواهد بود.
[1]. برای آگاهی بیشتر از دورههای دادگستری رک: (صانعی، 13،صص57-45 و اردبیلی، 1384، صص65-59)
[2]. تبصره ماده 331 ق.آ.د.د.عوا.م: « احکام مستند به اقرار در دادگاه، یا مستند به رأی یک یا چند نفر کارشناس که طرفین کتباً رأی آنان را قاطع دعوا قرارداده باشند، قابل درخواست تجدیدنظر نیست مگر در خصوص صلاحیت دادگاه یا قاضی صادرکننده رأی.»