تاريخ: 22 آبان 1391
کلاسه پرونده: 365/89
شماره دادنامه: 586
موضوع رأي: عدم ابطال بند (د) و (خ) از ماده 1 و نيز ابطال مواد 13، 12، 11، 3 و 14 از آييننامه اجرايي ماده (14) قانون اصلاح حفظ کاربري اراضي زراعي و باغها مصوب سال 1385، موضوع تصويب نامه شماره 59879/ت37110هـ – 1386/4/19 هيأت وزيران
شاکي: رحيم زارعي شاه آبادي
بسم الله الرحمن الرحيم
مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري
گردش کار: شاکي به موجب دادخواستي، ابطال موادي از آيين نامه اجرايي قانون اصلاح حفظ کاربري اراضي زراعي و باغها را خواستار شده و در جهت تبيين خواسته توضيحاتي داده است که خلاصه آن به قرار زير است:
“الف) در ماده يک قانون حفظ کاربري اراضي مصوب سالهاي 1385و 1374، تغيير کاربري تعريف شده است. نظر به اين که تفسير قانون، مطابق اصل 73 قانون اساسي با مجلس شوراي اسلامي است، بند د ماده 1 آيين نامه اجرايي مورد اعتراض که تعريفي از تغيير کاربري ارائه داده است خلاف قانون اساسي است. در قانون، تغيير کاربري ممنوع اعلام شده ليکن در ماده 1 آيين نامه، تفکيک، تقسيم، افراز، نيز ممنوع اعلام شده است. اين اقدام نوع تقنين است و خارج از حدود اختيارات هيأت وزيران.
ب) در ماده 3 آيين نامه به اجراي طرح توسط مالک تصريح شده است. نظر به اين که قانون فاقد حکمي راجع به اجراي طرح ميباشد، ماده 3 آيين نامه قانونگذاري است و اين اقدام مستحق ابطال ميباشد.
ج) در ماده 11 آييننامه، تعيين مصاديق تغيير کاربري به وزارت جهاد کشاورزي محول شده است. اين امر خلاف اصل حاکميت قواي سه گانه عليالخصوص قوه مقننه و خارج از اختيارات هيأت وزيران است.
د) در ماده 12 آييننامه اجرايي، توقف عمليات اجرايي و جلوگيري از جرم بر عهده مأموران جهاد کشاورزي محول شده است در حالي که مطابق اصل 156 قانون اساسي کشف جرم و پيشگيري از وقوع جرم از جمله وظايف قوه قضائيه است.
هـ) وظايف مقرر در ماده 13 آيين نامه از قبيل قلع و قمع بنا و مستحدثات و اعاده وضع زمين به حالت اوليه از وظايف قوه قضاييه مصرح در اصل 156 قانون اساسي است.
و) جرم انگاري مذکور در ماده 14 آيين نامه اجرايي معترض عنه، خارج از حدود اختيارات هيأت وزيران است.”
در پاسخ به شکايت شاکي، سرپرست امور تنظيم لوايح و تصويبنامهها و دفاع از مصوبات دولت و همچنين مدير کل دفتر وزارتي وزارت جهاد کشاورزي به موجب لوايح شماره 254244/11603- 24/12/1390 و 37948/020-17/9/1389 توضيحاتي دادهاند که خلاصه آنها به قرار زير است:
“1. در قانون حفظ کاربري اراضي زراعي و باغها، تعريفي از «تغيير کاربري» ارائه نشده است.
از سويي در ماده 14 قانون، تصويب آيين نامه اجرايي قانون بر عهده هيأت وزيران محول شده است. بنابراين حکم مقرر در بند د ماده 1 آيين نامه اجرايي قانون در محدوده اختيارات واگذار شده از سوي قانونگذار به هيأت وزيران تصويب شده است. علاوه بر اينها هيأت وزيران ميتواند مطابق اصل 138 قانون اساسي اقدام مقتضي در تصويب آيين نامه معمول کند.
2. قانونگذار در ماده 10 قانون حفظ کاربري اراضي زراعي و باغها تشخيص تغيير کاربري و تعيين مصاديق آن را بر عهده وزارت جهاد کشاورزي محول کرده است. بنابراين ماده 11 آيين نامه اجرايي دقيقاً منطبق با ماده 10 قانون تصويب شده است.
3. توقف عمليات اجرايي مصرح در ماده 12 آيين نامه، دقيقاً مطابق با حکم مقرر در ماده 10 قانون تصويب شده است.
4. اجراي طرح که در ماده 3 آيين نامه قيد شده است، با لحاظ حکم مقرر در بند1 ماده 7 قانون تصويب شده، زيرا در بند 1 ماده 7 قانون مقرر شده است که کميسيون تشخيص موارد ضروري تغيير کاربري، در تشخيص ضرورتها بايد اخذ مجوز لازم از دستگاه اجرايي ذي ربط متناسب با کاربري جديد توسط متقاضي را ملحوظ نظر قرار دهند. از اين رو ماده 3 نيز با قانون مغاير نيست. ”
هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ ياد شده با حضور رؤسا، مستشاران و دادرسان شعب ديوان تشکيل شد. پس از بحث و بررسي، با اکثريت آراء به شرح آينده به صدور رأي مبادرت ميکند.
رأي هيأت عمومي
الف) با توجه به اين که در ماده 14 قانون حفظ کاربري اراضي زراعي و باغها و اصلاحيه آن مصوب سالهاي 1385و 1374 تهيه و تصويب آيين نامه اجرايي قانون به نظر هيأت وزيران موکول شده است و در قانون مذکور تعريفي از تغيير کاربري ارائه نشده است و هيأت وزيران با اجازه حاصل از حکم مقنن، در بند د ماده يک آيين نامه اجرايي قانون اصلاح قانون حفظ کاربري اراضي زراعي و باغها مصوب 2/3/1386 تغيير کاربري را تعريف کرده است، بنابراين تعريف ياد شده در محدوده اختيارات هيأت وزيران تشخيص ميشود و مغايرتي با قانون ندارد. ضمناً در بند (خ) از ماده يک آيين نامه اجرايي مورد اعتراض که مقرر شده است «تقسيم: اعم است از تفکيک و افراز و غير آن» به لحاظ اين که بر خلاف ادعاي شاکي حکمي در خصوص ممنوعيت تفکيک، تقسيم و افراز ندارد، قابل ابطال تشخيص داده نشد.
ب) مطابق بند يک ماده 7 قانون حفظ کاربري اراضي زراعي و باغها، کميسيون موضوع تبصره يک ماده يک قانون موظف شده است در تشخيص ضرورتها براي تغيير کاربري اراضي زراعي و باغها در خارج از محدوده قانوني شهرها و شهرکها اخذ مجوز لازم از دستگاه اجرايي ذي ربط متناسب با کاربري جديد توسط متقاضي را رعايت کند. نظر به اين که ظاهر عبارات دلالت بر ضرورت وجود طرح به منظور تغيير کاربري توسط متقاضي و موافقت دستگاه مربوط دارد، بنابراين حکم مقرر در ماده 3 آيين نامه اجرايي مورد اعتراض که ارائه طرح مورد نظر اشخاص حقيقي و حقوقي براي تغيير کاربري اراضي زراعي و باغها به همراه ساير مدارک به دبيرخانه کميسيون مربوط در سازمان جهاد کشاورزي استان را مقرر کرده است با قانون مغايرت ندارد و قابل ابطال نيست.
ج) مطابق ماده 10 قانون حفظ کاربري اراضي زراعي و باغها و تبصره هاي ذيل آن مصوب 1374 که ذيلاً نقل ميشود «هرگونه تغيير کاربري در قالب ايجاد بنا، برداشتن يا افزايش شن و ماسه و ساير اقداماتي که بنا به تشخيص وزارت جهاد کشاورزي تغيير کاربري محسوب ميشود، چنانچه به طور غير مجاز و بدون اخذ مجوز از کميسيون موضوع تبصره (1) ماده (1) اين قانون صورت پذيرد، جرم بوده و ماموران جهاد کشاورزي محل، مکلفند نسبت به توقف عمليات اقدام و مراتب را به اداره متبوع جهت انعکاس به مراجع قضايي اعلام نمايند.
تبصره 1- چنانچه مرتکب پس از اعلام جهاد کشاورزي به اقدامات خود ادامه دهد نيروي انتظامي موظف است بنا به درخواست جهاد کشاورزي از ادامه عمليات مرتکب جلوگيري نمايد.
تبصره 2- ماموران جهاد کشاورزي موظفند با حضور نماينده دادسرا و در نقاطي که دادسرا نباشد با حضور نماينده دادگاه محل، ضمن تنظيم صورت مجلس رأساً نسبت به قلع و قمع بنا و مستحدثات اقدام و وضعيت زمين را به حالت اوليه اعاده نمايند.»
مواد 13، 12، 11 و 14 از آيين نامه اجرايي مورد اعتراض با حکم مقنن انطباق دارد و قابل ابطال نيست، زيرا به موجب قانون مذکور اقداماتي که بنا به تشخيص وزارت جهاد کشاورزي، تغيير کاربري محسوب ميشود چنانچه به طور غير مجاز و بدون اخذ مجوز از کميسيون موضوع تبصره يک ماده يک قانون صورت پذيرد، جرم خواهد بود. بنابراين در ماده 11 که به موجب آن وزارت جهاد کشاورزي موظف است مصاديق اقداماتي را که تغيير کاربري غير مجاز است و جرم محسوب ميشود اعلام کند و همچنين در ماده 14 که تغيير کاربري غير مجاز را بدون اخذ مجوز از کميسيون مذکور جرم تلقي کرده است، دقيقاً منطبق با حکم مقرر در ماده 10 قانون به شرح ياد شده است و قابل ابطال نيست. در ضمن ماده 12 از آييننامه مورد اعتراض که توقيف عمليات تغيير کاربري غير مجاز را با رعايت ماده 10 قانون به عهده ماموران جهاد کشاورزي واگذار کرده است و در ماده 13 نيز ماموران مذکور مکلف شدهاند در چارچوب تبصرههاي 1 و 2 ماده 10 به وظيفه مقرر عمل کنند و احکام اين دو ماده از آيين نامه مغايرتي با حکم مقنن در ماده 10 قانون ياد شده ندارد، قابل ابطال نيست.
رئيس هيأت عمومي ديوان عدالت اداري
محمدجعفر منتظري