تاريخ: 22 خرداد 1391 کلاسه پرونده: 329/91 شماره دادنامه: 140 موضوع رأي: اعلام تعارض در آراء صادر شده از شعب ديوان عدالت اداري شاکي: علي اکبر براتي داراني به وکالت از موکلان خويش
بسم الله الرحمن الرحيم مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري موضوع شکايت و خواسته: اعلام تعارض در آراء صادر شده از شعب ديوان عدالت اداري گردش کار: آقاي علي اکبر براتي داراني به وکالت از موکلان خويش به موجب لايحهاي اعلام کرده است که: حسب سوابق موجود، سازمان مسکن و شهرسازي استان تهران با شرکت تعاوني مسکن کارکنان وزارت جهاد کشاورزي توافقي در خصوص واگذاري اراضي مورد نياز اعضاي تعاوني اخيرالذکر به عمل آورده است و متعاقب آن سند صلح قطعي شماره 11972 – 26/6/1383 در دفترخانه 266 تهران را تنظيم کرده اند. به موجب سند صلح موصوف توافق شده است تا در ازاي واگذاري اراضي موات اعلام شده از ناحيه سازمان مسکن و شهرسازي به شرکت تعاوني مذکور، آن شرکت وظايف و تکاليف قانوني سازمان مسکن و شهرسازي را در جهت اعطاي نصاب مالکانه، معادل قيمت يا معوض و يا تامين حقوق قانوني آن دسته از مالکان اراضي واگذار شده را که مستحق نصاب مالکانه شناخته ميشوند بهعهده بگيرد. پس از واگذاري اراضي مورد اشاره، شرکت تعاوني کارکنان وزارت جهاد کشاورزي از ايفاي حقوق مالکاني (از جمله موکلان اينجانب) که از ناحيه سازمان مسکن و شهرسازي مستحق دريافت نصاب مالکانه شناخته و به آن تعاوني معرفي ميشدند، استنکاف ورزيد. اين امتناع به طرح دعاوي مختلفي از ناحيه اشخاص ذي نفع (از جمله اينجانب) در جهت دريافت نصاب مالکانه يا معادل قيمتي آن عليه شرکت تعاوني مذکور در محاکم عمومي منجر شد که بعضاً نيز به محکوميت بدوي شرکت تعاوني انجاميد. پيرو اين محکوميتها و ترس از ادامه روند محکوميت تعاوني مذکور، آن شرکت به ديوان عدالت اداري مراجعه و با تقديم دادخواستي داير بر ابطال دستورالعمل نامه شماره 45296-921- 5/6/1385 اداره املاک سازمان مسکن و شهرسازي مبادرت نمود. «توضيح اين که، اين دستورالعمل در راستاي قرارداد واگذاري زمين ميان طرفين ياد شده صادر و به موجب آن مقرر شده بود تا شرکت تعاوني موصوف به عنوان قائم مقام سازمان مسکن و شهرسازي به اعطاي حقوق مالکانه اشخاص ثالثي که مالک اوليه زمين واگذاري به آن تعاوني بودند، اقدام کند. جزئيات دستورالعمل در پرونده 10/85/1004 و دادنامه صادره شماره 313-7/5/1386 درج شده است.» در جريان رسيدگي به اين دادخواست، شعبه دهم ديوان عدالت اداري علي رغم وجود سند رسمي صلح تنظيمي شماره 11972-26/6/1383 در دفترخانه 266 تهران چنين حکم داده است: «مطابق اصول حقوقي و قواعد تقنيني هرگونه اختيار و وظايفي که به موجب قانون به عهده دستگاه دولتي معين قرار داده ميشود، قابل واگذاري و تفويض به ديگري نيست، چه متعهد مرجع دولتي ديگري باشد و يا اين که شخص حقيقي و حقوقي غير دولتي بوده باشد… و از طرفي علاوه بر غيرقانوني بودن اين شرايط اجراي آن نيز با اشکال قانوني مواجه است زيرا با احراز شرايط مالکان اوليه براي برخورداري از مزاياي ماده7 قانون زمين شهري توسط سازمان مسکن و شهرسازي آنچه قابليت اجرا دارد صدور مجوز عمران بخشي از اراضي موات مورد تملک آن سازمان در محدوده زمان معين به مالکين اوليه است که اين مجوز نه تنها واگذاري تلقي نميشود مگر پس از عمران زمين موات بلکه در حد خود از ارزشي که بتوان براي آن معادل ريالي تصور کرد نيز برخوردار نيست و اگر از اين مطلب اغماض شود اشخاص حقيقي و حقوقي غير دولتي همچون شرکت تعاوني مسکن شاکي چگونه زمينهاي موات سازمان مسکن و شهرسازي را در اختيار داشته باشم به همين لحاظ حکم به ورود شکايت و ابطال آن رأي صادر ميشود.» رأي مورد وصف، که مستند احکام صادر شده از محاکم عمومي و تجديدنظر در سه پرونده مطروحه موکلان اينجانب قرار گرفته بود و در نهايت به رد دعاوي مطرح شده عليه شرکت تعاوني مسکن کارکنان جهاد کشاورزي منجر شد، باعث شد تا اينجانب در راستاي دادنامه صادر شده از شعبه دهم و نيز دادنامه صادره شماره 524 مورخ 5/7/1389 صادر شده از شعبه دوم دادگاه عمومي تهران که در بخشي از آن مقرر شده است «… چنانچه خواهان در اجراي مقررات قانونگذاري زمين نصاب مالکانه پروندهاي در سازمان شهرسازي تشکيل داده و مرجع مربوط مبادرت به اتخاذ تصميم کرده است در اعتراض به تصميم مذکور ميتواند به ديوان عدالت اداري شکايت کند…» (کليه آراء مذکور براي ايضاح مطلب به پيوست تقديم ميشود)، ناگزير از مراجعه به ديوان عدالت اداري شدم، در اين راستا ضمن تقديم سه دادخواست مشابه به خواسته “تقاضاي رسيدگي و صدور حکم مبني بر اعطاي نصاب مالکانه” عليه سازمان مسکن و شهرسازي، پرونده هايي به کلاسه هاي 89/531، 89/528 و 89/567 در شعبه هشتم ديوان عدالت اداري مفتوح شد و مرجع مزبور نيز پس از تشکيل جلسه دادرسي و استماع اظهارات طرفين اختلاف با استنباط کاملاً مخالف و متضاد با رأي صادر شده توسط شعبه دهم ديوان که در آن به صراحت” نقل تعهد وظايف ذاتي دستگاههاي دولتي را فاقد وجاهت قانوني” اعلام کرده بود، در هر سه پرونده مذکور (که دادنامه هاي آن به پيوست تقديم ميشود) به طور مشابه چنين انشاء رأي کرده است: «… با عنايت به اين که طبق سند صلح قطعي شماره 11972-26/6/1383 دفترخانه شماره 266 تهران شرکت تعاوني مسکن کارکنان وزارت جهاد کشاورزي در برابر تحويل گرفتن يک قطعه زمين به مساحت 4750 مترمربع متعهد به تحويل نصاب مالکانه مالکان موضوع اين پرونده شده است علي هذا به جهت اين که شرکت مذکور قبول تعهد اعطاي نصاب مالکانه را کرده است و اين امر در مبلغ مال مورد مصالحه موثر قرار داده شده است و از اين جهت نقل تعهد از سازمان به شرکت شده است… در مورد خواسته نصاب مالکانه قرار رد شکايت صادر و اعلام ميشود…» به بيان واضحتر شعبه هشتم ديوان، نقل تعهد از ناحيه دستگاههاي دولتي (در موضوع حاضر سازمان مسکن و شهرسازي) به اشخاص ثالث را کاملاً حقوقي و منطبق با قانون موضوعه تلقي کرده است درحاليکه شعبه دهم ديوان در همين ارتباط هرگونه نقل تعهد وظايف ذاتي دستگاههاي دولتي را مردود و فاقد وجاهت قانوني دانسته است. با اين وصف اينجانب و موکلان در گمراهي و بلاتکليفي محض قرار گرفته و نميدانيم که بالاخره بايد نصاب مالکانه و حقوق قانوني خويش را از سازمان مسکن و شهرسازي (رأي صادره از شعبه دهم) مطالبه کنيم و يا اين که در جهت استيفاي اين حق بايد به شرکت تعاوني مسکن کارکنان جهاد کشاورزي (رأي شعبه هشتم) مراجعه کنيم؟ اينک با عنايت به مراتب فوق و عطف توجه به استنباط مغاير و متضاد شعب هشتم و دهم ديوان عدالت اداري در موضوع با منشاء واحد «… امکان يا عدم امکان نقل تعهد وظايف ذاتي سازمان مسکن و شهرسازي به شرکت تعاوني مسکن کارکنان جهاد کشاورزي» و صدور آراء متهافت از ناحيه اين دو شعبه در سه پرونده اشاره شده، رسيدگي موضوع در هيأت عمومي ديوان عدالت اداري و اتخاذ تصميم شايسته مورد استدعاست. گردش کار پروندهها و مشروح آراء به قرار زير است: الف) شعبه هشتم ديوان عدالت اداري در رسيدگي به پرونده هاي شماره 8909980900037531 و 8909980900030567 و 8909980900037528 با موضوع دادخواست آقاي علياکبر براتي داراني به وکالت از موکلان خويش و به طرفيت سازمان مسکن و شهرسازي استان تهران و به خواسته اعلام استحقاق موکلان به دريافت نصاب مالکانه معادل 1000 مترمربع، همچنين دعواي جلب ثالث سازمان مسکن و شهرسازي استان تهران به طرفيت موکلان وکيل ياد شده و شرکت تعاوني مسکن کارکنان وزارت جهاد کشاورزي و به خواسته صدور رأي به محکوميت شرکت تعاوني مسکن کارکنان وزارت جهاد کشاورزي به پرداخت نصاب مالکانه به آنان، به موجب دادنامههاي شماره 8909970900800556- 16/9/1389 و8909709008005438909970900800542- -15/9/1389 مفاداً به شرح آينده به صدور رأي مبادرت کرده است: با عنايت به اين که طبق سند صلح قطعي شماره 11972-26/6/1383 دفترخانه شماره 266 تهران شرکت تعاوني مسکن کارکنان وزارت جهاد کشاورزي در برابر تحويل گرفتن يک قطعه زمين به مساحت 4750 مترمربع متعهد به تحويل نصاب مالکانه مالکان موضوع اين پرونده شده است علي هذا به جهت اين که شرکت مذکور قبول تعهد اعطاي نصاب مالکانه را کرده است و اين امر در مبلغ مال مورد مصالحه موثر قرار داده شده است و از اين جهت نقل تعهد از سازمان به شرکت شده و با توجه به اين که جلب ثالث به طرفيت شرکت تعاوني و اشخاص حقيقي، حقوق، خصوصي است از مصاديق ماده 13 قانون ديوان به حساب نميآيد، علي هذا در مورد خواسته نصاب مالکانه قرار رد شکايت و در مورد جلب ثالث قرار رد دادخواست جلب ثالث صادر و اعلام ميشود. قرارهاي ديوان قطعي است. ب) شعبه دهم ديوان عدالت اداري در رسيدگي به پرونده شماره 10/85/1004 با موضوع دادخواست شرکت تعاوني مسکن جهاد کشاورزي به طرفيت سازمان مسکن و شهرسازي استان تهران و به خواسته ابطال دستورالعمل مذکور در نامه شماره 45296/921- 5/6/1385 اداره املاک سازمان مسکن و شهرسازي به موجب دادنامه شماره 313- 7/5/1386 مفاداً به شرح آينده به صدور رأي مبادرت کرده است: حسب محتويات پرونده وکلاي شاکي طي دادخواست و لايحه به نامه شماره 45296/921-5/6/1385 اداره کل املاک سازمان مسکن و شهرسازي استان تهران که در راستاي قرارداد واگذاري زمين براي امر مسکن واجدان شرايط دريافت زمين اعضاي شرکت تعاوني مسکن جهاد کشاورزي صادر شده اعتراض دارند. بدين مضمون که شرکت تعاوني موصوف به عنوان قائم مقام سازمان مسکن و شهرسازي مکلف به اعطاي حقوق مالکانه اشخاص ثالثي شده است که در واقع مالک اوليه زمين واگذاري به شرکت تعاوني بودهاند و در اين جهت طبق اظهار نظر آن سازمان نامه معترض عنه ميبايست اعطاي حقوق مزبور به صورت پرداخت قيمت روز نصاب مالکانه مقرر در ماده 7 قانون زمين شهري انجام شود در صورتي که اگر قيمتي براي 1000 متر مربع حقوق مالکانه مد نظر باشد، قيمت موات و قبل از احياء بوده و به ميزاني است که فرد فاقد مسکن بتواند طبق ضوابطي که سازمان مسکن اعلام ميکند مسکن مناسب تهيه کند، ضمن اين که پرداخت ارزش حقوق مذکور مربوط به مالکان اراضي داير و باير شهري موضوع تبصره دو ماده 9 قانون زمين شهري است و آن سازمان طي نامه صادر شده تفاوتي بين اين دو قائل نشده است. از طرفي عنوان تعيين قيمت حسب منطق عرف و عقلي از ناحيه طرف شکايت نيز غيرحقوقي است. زيرا هر گاه قانون به صراحت تکليف موضوعي را روشن ميکند ديگر جاي مراجعه به عرف و عقل نيست و… طرف شکايت طي لايحه دفاعيه به شماره 92815/940 -2/11/1385 عنوان نموده تعهدي برذمه شرکت شاکي جهت اجراي ماده 7 قانون زمين شهري اثبات شده است که بايد از عهده آن برآمده و خسارات وارد شده به دولت را نيز جبران کند و هرگونه اعتراض در اين خصوص را از خود سلب و ساقط سازد و طبق مفاد تعهد شرکت ملزم به اعطاي نصاب مالکانه يا معادل قيمتي آن شده است و عنوان معادل حسب منطق عرفي و عقلي بهاي عادله روز است و طبق ماده 7 قانون زمين شهري ضابطه واگذاري مشخص شده است و ادعاي شاکي مبني بر عدم وجود ضابطه صرف ادعا و واهي است و نامه صادر شده تنها انعکاس تعهداتي بوده که شرکت خود قبول کرده است و از آنجا که مباحث مطرح شده ناشي از تعهدات شرکت شاکي و رابطه قراردادي با سازمان است مستند به رأي شماره 33-29/2/1375 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري تقاضاي رد شکايت دارد با عنايت به مراتب فوق اولاً: در خصوص صلاحيت ديوان جهت رسيدگي به موضوع با توجه به تعهد ناشي از قرارداد نظر به اين که سازمان مسکن و شهرسازي اساساً در راستاي اجراي مقررات اداري و وظايف قانوني خود مبني بر واگذاري زمين به افراد واجد شرايط فاقد مسکن، ملزم به انعقاد قرارداد است و انجام اين تکليف و اجراي مقررات در واقع به عنوان يک اقدام اداري محسوب ميشود. لذا موضوع شکايت مشمول ماده 13 قانون ديوان عدالت اداري به نظر ميرسد و از مصاديق رأي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري به شماره اعلامي نيست. ثانياً: نامه مورد اعتراض وکلاي شاکي داراي چند بند است و بند يک آن داير بر اين که احراز شرايط مالکانه مالکان اوليه اراضي واگذاري به شرکت تعاوني شاکي از وظايف سازمان مسکن و شهرسازي است داراي منشاء قانوني در قانون زمين شهري است و هيچ گونه ايرادي به آن وارد نيست. ليکن ساير بندهاي دو و سه و چهار کاملاً مغاير با قانون مورد اشاره به نظر ميرسد چون طبق اصول حقوقي و قواعد تقنيني هرگونه اختيار و وظايفي که به موجب قانون به عهده دستگاه دولتي معين قرار داده ميشود قابل واگذاري و تفويض به ديگري نيست چه اين که متعهد مرجع دولتي ديگري باشد و يا اين که شخص حقيقي و حقوقي غير دولتي بوده باشد. الا اينکه اين امر استثنائاً در خود قانون پيش بيني شود در مانحن فيه طرف شکايت در اجراي اختيارات قانوني خود اقدام به تملک اراضي مالک اوليه بر مبناي تشخيص قانوني موات بودن آن را کرده است و در همين راستا و با اعمال تکليف قانوني داير بر تامين مسکن شهرنشيناني که داراي محل سکني نيستند خاصه از طريق شرکتهاي تعاوني مسکن که در اولويت واگذاري قرار دارند پلاک ثبتي 48/1 واقع در بخش 10 تهران را به شرکت تعاوني شاکي واگذار کرده است بدين ترتيب امر تملک و واگذاري مستند به قانون زمين شهري صورت گرفته که در هيچ يک از مواد و تبصره هاي آن قانون مجوزي براي سازمان مسکن و شهرسازي به عنوان متولي امر اختيار تفويض تکاليف قانوني خود به مراجعان و متقاضيان مسکن پيش بيني نشده است. بنابراين شرط تحميلي به شرکت شاکي مبني بر تامين حق و حقوق قانوني مالک اوليه فاقد منشاء قانوني است، از طرفي علاوه بر غير قانوني بودن اين شرط اجراي آن نيز با اشکال قانوني مواجه است زيرا با احراز شرايط مالکان اوليه جهت برخورداري از مزاياي ماده 7 قانون زمين شهري توسط سازمان مسکن و شهرسازي آنچه قابليت اجرا دارد صدور مجوز عمران بخشي از اراضي موات مورد تملک آن سازمان در محدوده زماني معين به مالکان اوليه است که اين مجوز نه تنها واگذاري تلقي نميشود مگر پس از عمران نمودن زمين موات بلکه در حد خود از ارزشي که بتوان براي آن معادل ريالي تصور نمود نيز برخوردار نيست و اگر از اين مطلب اغماض شود اشخاص حقيقي و حقوقي غيردولتي همچون شرکت تعاوني مسکن شاکي چگونه زمينهاي موات سازمان مسکن و شهرسازي را در اختيار داشته باشند و در اجراي اين تعهد آن را به تشخيص سازمان به مالکان اوليه واگذار کنند بنابراين علاوه بر غير قانوني بودن تعهد اخذ شده اجراي آن نيز غير ممکن است. همچنين برآورد معادل ريالي مجوز مذکور که از اساس داراي اشکال است فاقد مستند قانوني است و قانونگذار صرفاً در تبصرههاي 2 و 9 ماده 9 قانون زمين شهري آن هم تنها در مورد اراضي داير و باير شهري پرداخت معادل ارزش ريالي را در نظر گرفته و در خصوص اراضي موات هيچگونه معادلي غير از متراژ معين از اراضي موات جهت احياء آن و سپس واگذاري پيش بيني نشده است. بنابراين اعتراض به نامه معترض به در بندهاي اعلامي از ناحيه وکلاي شاکي وارد است و به همين لحاظ به وارد دانستن شکايت و ابطال آن حکم صادر و اعلام ميشود. رأي ديوان قطعي است. هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ ياد شده با حضور رؤسا، مستشاران و دادرسان شعب ديوان تشکيل شد. پس از بحث و بررسي، با اکثريت آراء به شرح آينده به صدور رأي مبادرت ميکند. رأي هيأت عمومي در خصوص اعلام تعارض آراء صادر شده از شعب ديوان عدالت اداري به شرح مندرج در گردشِ کار، نظر به اين که در پرونده هاي فوق الذکر بر اساس مندرجات دادخواست و اسناد و مدارک و ساير خصوصيات منعكس در هر پرونده انشاء رأي شده است و تفاوت مدلول آنها مبتني بر استنباط متفاوت از حکم واحد قانونگذار به نظر نميرسد، بنابراين موضوع از مصاديق آراء متناقض موضوع بند 2 ماده 19 و ماده 43 قانون ديوان عدالت اداري تشخيص نميشود. هيأت عمومي ديوان عدالت اداري معاون قضايي ديوان عدالت اداري – علي مبشري